За сподіваннями правозахисників, 2012 рік мав стати в певному сенсі знаковим – вперше за роки незалежності в Україні були створені сприятливі умови для побудови та розвитку принципово нової, порівняно з попередніми більш гуманної моделі взаємовідносин «влада – іноземці».
Цьому процесу мали сприяти три чинники:
– проведення в Україні ЄВРО-2012;
– остаточна передача більшості повноважень щодо здійснення контролю за імміграційними процесами Державній міграційній службі України, яка, незважаючи на всі допущені організаційні прорахунки при її утворенні й законодавчому забезпеченні діяльності, по своїй суті є більш цивільним органом влади, ніж МВС, а отже органом менш орієнтованим на здійснення каральних функцій стосовно іммігрантів;
– запровадження наприкінці 2011 року кардинальних змін до нормативно-правової бази України, що регулює відносини у сфері імміграції, в першу чергу прийняття законів України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту»;
В силу вказаних чинників, тиск на іммігрантів з боку правоохоронних структур у 2012 році мав суттєво зменшитися і, як показав проведений аналіз результатів діяльності Державної міграційної служби, Міністерства внутрішніх справ та Державної прикордонної служби України, такий оптимістичний прогноз, в цілому, підтвердився.
Відповідно до статистичних даних вказаних відомств за 9 місяців 2012 року, у порівнянні з аналогічним періодом минулого року, кількість видворених із України нелегальних мігрантів з ініціативи органів внутрішніх справ зменшилася більше ніж у 4 рази (у 2011році – 10 756 осіб, у 2012 році – приблизно 2 500 осіб), з ініціативи прикордонної служби – майже в 2 рази ( у 2011 році – 1000 осіб, у 2012 році – 585 осіб).
Майже в 1,5 рази, зменшилась і кількість іммігрантів, притягнутих міліцією до адміністративної відповідальності за порушення правил перебування в Україні за статтею 203 КУпАП – з 40 729 осіб у 2011 році до 28 868 осіб у 2012 році.
З 11 817 до 10 054 осіб зменшилась кількість іноземців, яким було відмовлено в перетинанні державного кордону.
Показовим є те, що подібне пом’якшення у ставленні правоохоронних структур до іммігрантів жодним чином не призвело до загострення міграційної, криміногенної чи санітарно-епідеміологічної ситуації в Україні – небезпек, якими МВС та влада регулярно лякали суспільство, намагаючись таким чином обґрунтувати витрачання значних коштів на боротьбу з нелегальною міграцією.
При шестивідсотковому, понад мільйонному зростанні кількості іноземців, які відвідали Україну за 9 місяців 2012 року в порівнянні з аналогічним періодом 2011 року (2012 рік – 19 913 121, 2011 рік – 18 828 993 іноземців):
– кількість вчинених іноземцями злочинів зменшилася на чотири відсотки, з 2 989 випадків у 2011 році до 2 874 випадків у 2012 році;
– середня наповненість місць тримання нелегальних мігрантів в установах ДМС не перевищувала 26%, в установах прикордонної служби – 30-45% залежно від регіону;
– на виконання положень угоди з європейським співтовариством про реадмісію від уповноважених органів держав-членів ЄС за 9 місяців 2012 року було прийнято лише 99 нелегальних мігрантів, що майже вдвічі менше, ніж за аналогічний період 2001 року – 179 осіб.
Таким чином статистичні цифри наочно свідчать – всі останні роки боротьба з незаконною міграцією в Україні не була засобом забезпечення безпеки держави та її громадян, оскільки відмова від активної реалізації окремих форм й методів такої боротьби призвела лише до покращення загальної ситуації. На причини такого парадоксального явища правозахисники вказували давно – помилковість обраної владою стратегії у протидії незаконній міграції в країні.
Вже традиційно діяльність правоохоронців в цьому напрямку зосереджувалася не на боротьбі з незаконною міграцією, як з добре організованим злочинним бізнесом, а зводилася до невиправдано жорстокого контролю за перебуванням в Україні громадян з країн колишнього СРСР, їх притягненням до відповідальності за незначні порушення та видворенням з держави під будь-яким приводом, незважаючи на те, що перебування цієї категорії іноземців суттєвої загрози для безпеки України не мало.
Слід розуміти, що наведену вище статистику аж ніяк не слід розцінювати як результат незадовільної діяльності Державної міграційної служби, передусім, – це індикатор більш виваженого ставлення її керівників до прав іммігрантів та, можливо, відмова від притаманної міліцейському відомству політики штучного нарощування показників у протидії нелегальній міграції, коли видимість ефективної роботи у цій сфері досягалась за рахунок використання недоліків і прогалин імміграційного законодавства для переведення іноземців до категорії порушників, позбавлення їх права на ефективне оскарження прийнятих міліцією рішень, фальшування матеріалів тощо.
Чи можна вважати лібералізацію у ставленні силових структур до іммігрантів наміром побудувати принципово нову й постійно діючу модель взаємин «держава – іммігранти», або це лише тимчасовий крок, спрямований на поліпшення іміджу України на час проведення ЄВРО-2012, покажуть обрані Державною міграційною службою пріоритети діяльності та результати її роботи у 2013 році.
1. ЄВРО-2012
фото з сайту http://www.unian.net
Та прискіплива увага, яка приділялася міжнародним товариством до організації прийому іноземних уболівальників українською стороною під час європейського футбольного чемпіонату, безумовно мала вплинути і вплинула на загальне ставлення правоохоронних органів до іноземців – міліція на період чемпіонату була вимушена змінити звичні для себе жорсткі методи контролю за іммігрантами і тимчасово відмовитися від застосування активного «пресингу» до іноземних громадян.
Можна стверджувати, що саме завдяки подібним змінам у формах роботи правоохоронних структур не виправдалися численні песимістичні прогнози та застереження засобів масової інформація з головним лейтмотивом: «Українська міліція небезпечна для іноземних громадян».
Проведеним моніторингом не зафіксовано масових порушень прав іноземців під час проведення ЄВРО-2012, що, у свою чергу, дає підстави констатувати: МВС вдалося поєднати масштабні заходи з охорони громадського порядку із дотриманням прав іноземних громадян.
Вітчизняні правоохоронці довели, що вони можуть бути не тільки толерантними, чемними і навіть люб’язними у своєму ставленні до іноземних гостей, а й уміло уникати створення конфліктних ситуацій, відмовитися від випадків здирництва й поборів з іноземців та штучного створення умов для притягнення їх до адміністративної відповідальності за нібито вчинені правопорушення.
Зрозуміло, що такі цивілізовані й адекватні стосунки між гостями із-за кордону та представниками влади одразу покращили імідж української міліції та викликали схвальні відгуки як в Україні, так і за її межами, що чітко простежується в публікаціях ЗМІ. Саме ці відгуки, певною мірою, і є тією оцінкою діяльності міліції, про яку так часто згадують керівники міліцейського відомства.
Таким чином, українська міліції продемонструвала – при наявності бажання у вищих посадовців МВС правоохоронне відомство може за короткий термін кардинально змінити ставлення своїх співробітників до іноземців та перетворити міліціонерів з «мисливців за іммігрантами» на «представників держави, готових надавати допомогу».
Необхідно віддати належне – налагодженню доброзичливих взаємин міліції з іноземними вболівальниками під час проведення «ЄВРО-2012» керівниками Міністерства внутрішніх справ приділялась значна увага. І в цьому сенсі найбільш показовою є ініціатива МВС з підготовки та видання пам’ятки для працівників органів внутрішніх справ «Зустрічаємо ЄВРО-2012» з нормами поведінки міліціонерів та нагадуванням – «дотримання цих правил є важливим як для іміджу міліцейського відомства, так і держави загалом». http://glavred.info/archive/2012/06/01/152817-14.html
Про націленість правоохоронців на створення позитивного іміджу саме в очах іноземних гостей свідчать численні повідомлення у прес-медіа, головним меседжем яких стало твердження – «українським міліціонерам на період ЄВРО-2012 категорично заборонили чіпати іноземців, а на громадян України подібна доброзичливість не поширюється».
«ВОЗЛЕ ДОНЕЦКОЙ ФАР-ЗОНЫ МИЛИЦИЯ ПОДРАБАТЫВАЕТ ПЛАТНЫМИ ТУАЛЕТАМИ» (Інтернет-видання «Коментарії: Донецьк»)
http://donetsk.comments.ua/news/2012/06/29/151712.html
«МІЛІЦІЯ ПРОВЕЛА ЄВРО ЗА ПОДВІЙНИМИ СТАНДАРТАМИ» (Інтернет-видання «Comments.ua»)
http://ua.politics.comments.ua/2012/07/03/177600/militsiya-provela-yevro-za.html
«УКРАЇНСЬКІЙ МІЛІЦІЇ ЗАБОРОНИЛИ ЧІПАТИ ІНОЗЕМНИХ УБОЛІВАЛЬНИКІВ ПІД ЧАС ЄВРО-2012»(сайт «РБК-Україна»)
«МІЛІЦІЯ ВКРАЛА З КИШЕНЯ ІНОЗЕМЦЯ 40 ЄВРО» (Інтернет-видання «Українська правда»)
http://www.pravda.com.ua/news/2012/05/4/6963932/
«ДЖАНКОЙСКАЯ МИЛИЦИЯ НАШЛА ОРИГИНАЛЬНЫЙ СПОСОБ ЗАРАБАТЫВАТЬ» (сайт «Центр журналістських розслідувань»)
http://investigator.org.ua/news/51098/
«В КИЕВЕ МИЛИЦИЯ СОДРАЛА С НЕМЦЕВ 20 ЕВРО ЗА НОЧНОЙ ПРОМЕНАД» (Інформаційне агенство УНІАН)
«МАЙЖЕ 10% ГОСТЕЙ ЄВРО-2012 ДАВАЛИ ХАБАР. НАЙЧАСТІШЕ ВИМАГАЛА МІЛІЦІЯ» (Інтернет-видання “Gazeta.ua»)
«ВІДКРИТТЯ УКРАЇНИ» (Інтернет-видання «Кореспондент.net»)
Незважаючи на всі зусилля, МВС не вдалося уникнути і скандалу з явними ознаками корупційної складової. Так, у травні 2012 року міліцейське відомство проінформувало про придбання 1400 електронних перекладачів, які нададуть правоохоронцям можливість більш вільно спілкуватися з іноземцями та підвищать ефективність реагування на повідомлення про правопорушення та інші звернення іноземних гостей.
Проте, проведеним Асоціацією українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів (Асоціація УМДПЛ) моніторингом стану забезпечення міліціонерів зазначеними приладами встановлено, що електронний перекладач мав лише один наряд міліції в місті Києві.
Незважаючи на те, що цей прилад повинен видаватися із врахування 1 шт. на 10 співробітників, з 115 міліціонерів, що забезпечували громадський порядок під час футбольних матчів у місті Харків та з 136 їх київських колег, жодний не тільки не мав електронного перекладача, а й не міг підтвердити, що він видавався іншими міліціонерам при заступанні на службу. Не були закріплені електронні перекладачі і за співробітниками міліції Київського залізничного вокзалу та в аеропорту «Бориспіль», і це при тому, що саме вони першими зустрічали іноземних гостей і мали би бути готовими до повноцінного спілкування з ними.
«Куди зникли електронні перекладачі та на що були витрачені гроші платників податків?» – подібне риторичне питання ставлять експерти Асоціації УМДПЛ.
Подібний стан справ призводив не тільки до ускладнень при виконанні правоохоронцями сервісних функцій, а й унеможливлював невідкладне реагування міліції на вчинені стосовно іноземних громадян злочини й правопорушення.
2. ДЕРЖАВНА МІГРАЦІЙНА СЛУЖБА УКРАЇНИ
Державна міграційна служба України (ДМС) у 2012 році не виправдала покладених на неї очікувань, передусім через заплутаний та невиправдано довготривалий процес свого становлення в регіонах країни.
Територіальні підрозділи служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України, яка була попередником ДМС у сфері роботи з іноземними громадянами, остаточно були ліквідовані лише в жовтні місяці і протягом 2012 року в Україні функціонували одночасно одразу три органи – державна міграційна служба, міліція міграційного контролю і служба громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб із спорідненими функціями й завданнями, що призвело до протиріч, плутанини та навіть певної дестабілізації їхньої діяльності.
Державна імміграційна служби у 2012 році не спромоглася приступити до активної фази діяльності, і багато іноземних громадян, фізичних або юридичних осіб, які запрошували чи приймали їх в Україні, вказували, що тяганина із формуванням територіальних органів державної міграційної служби призвела до виникнення численних проблем та непорозумінь, які перекреслили позитивні і наразі у багатьох випадках суто теоретичні новації.
Найбільше іноземці потерпали від проблем бюрократичного характеру, які мали місце при оформленні та отриманні в підрозділах ДМС різного роду документів – з питань отримання громадянства, дозволу на імміграцію, отримання посвідки на тимчасове проживання тощо.
Про певну неготовність Держаної міграційної служби до якісного виконання своїх функцій свідчить і той факт, що на інформаційний запит Асоціації українських моніторів дотримання прав людини апарат ДМС не зміг своєчасно та в повному обсязі надати запитувані статистичні відомості щодо результатів своєї діяльності у 2012 році, обмежившись повідомленням «у зв’язку з проведенням роботи щодо запровадження в ДМС України статистичної звітності, надати в повній мірі запитувану інформацію за 9 місяців 2012 року на теперішній час не виявляється можливим».
Зрозуміло, що на початковому етапі повноцінне та ефективне функціонування будь-якого новоствореного інституту влади, тим більше у сфері управління міграційними процесами, неможливе передусім через необхідність адаптування його діяльності до існуючої бази нормативно-правових актів, виваженого підбору кваліфікованого персоналу, вирішення проблем матеріально-технічного забезпечення тощо.
Проте, безпрецедентно повільна передача Державній міграційній службі розпорядчих функцій та повноважень у першу чергу була викликана тим, що поява «нового гравця» в імміграційній сфері викликала неочевидний, але значний спротив провладних покровителів структур, які до цього займалися роботою з іноземцями та отримували на це відповідне фінансування.
Багато прорахунків в організаційно-управлінській діяльності ДМС, які, без сумніву, негативно позначилися на дотриманні прав іммігрантів, були зумовлені притаманною для України корупційною складовою: кулуарний розподіл керівних посад, «підкилимкова» боротьба за можливість впливати на фінансові потоки, непрозора схема відбору персоналу та хабарництво при призначенні на державну службу, що призвело до поширеності фактів здирництва й відвертої профнепридатності працівників на всіх рівнях системи ДМС.
«У ХЕРСОНСЬКІЙ ОБЛАСТІ ЗАТРИМАЛИ СПІВРОБІТНИЦЮ ДЕРЖАВНОЇ МІГРАЦІЙНОЇ СЛУЖБИ, ЯКА ТОРГУВАЛА СТАТУСАМИ БІЖЕНЦІВ В УКРАЇНІ» (Інтернет-видання «МАІР»)
http://mair.in.ua/news/show/id/24035
«ПОСАДОВЦЯ МІГРАЦІЙНОЇ СЛУЖБИ, ЯКИЙ ВИМАГАВ ХАБАР ВІД СОМАЛІЙЦЯ, СУДИТИМУТЬ НА ЗАКАРПАТТІ» (сайт «Українські національні новини»)
«В КИЕВЕ СОТРУДНИК МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ ВЫМОГАЛ У СИРИЙЦА ДВОЙНУЮ ВЗЯТКУ»(Інтернет-видання «Репортер»)
Із звернення до Міністра внутрішніх справ співробітників служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб ГУМВС України в Одеській області: «В связи с реорганизацией паспортно-визовой службы, начиная с первых чисел 2012 года, начальник в своем кабинете начала принимать экзамены. Данные экзамены принимаются ею лично, в установленные ею часы и дни, и людьми, которых она приняла во вновь созданную структуру. Данных лиц, которые принимают экзамены, никто не знает, с каждым из сотрудников в зависимости от статуса (сельский район или городской) проводится индивидуальная беседа, смысл которой сводится к вымогательству взяток, суммы колеблятся от 3-х до 8 тысяч долларов».http://blogs.ukrinform.gov.ua/blog/vitaliy-zaharchenko/zhodne-zvernennya-ne-zalishitsya-poza-uvagoyu
Важливим аспектом управлінської роботи апарату будь-якої державної установи має стати розробка та вжиття заходів для припинення та профілактики фактів корупції з боку персоналу підпорядкованих підрозділів.
Проте керівники Державної міграційної служби залишили питання розробки та реалізації конкретних заходів для викоренення цього негативного явища на периферії своєї управлінської діяльності, а створений у центральному апараті ДМС сектор боротьби із корупцією про будь-які результати своєї роботи та резонансні випадки виявлення корупційних зловживань перед громадськістю не звітував.
На жаль, через відсутність цілеспрямованості й послідовності в намірах протидіяти корупції та небажання «вимітати сміття з хати», Державна міграційна служба поступово, але невпинно набуває скандальної слави радянських «ОВІРів», наскрізь просочених здирництвом, чванством та неповагою для відвідувачів.
Аналізуючи наповнення офіційного сайту Державної міграційної служби (http://dmsu.gov.ua/normatyvna-baza), можна констатувати, що у 2012 році ДМС виданий лише один нормативно-правовий акт, спрямований на налагодження взаємин персоналу з відвідувачами – наказ від 05.11.2012 №263 «Про затвердження рекомендацій щодо зовнішнього вигляду (дрес-коду) працівників Державної міграційної служби України», який дуже часто ігнорується співробітниками ДМС, що є притаманним у ставленні до наказів подібного роду.
Випадки відвертої корупції, яка, як правило, полягає у вимаганні від іммігрантів хабарів та винагороди за позитивне вирішення їхніх звернень, поєднуються із офіційним здирництвом з іммігрантів додаткових коштів за допомогою комерційних структур – сумнозвісних «фірм-присосок» ДП «Документ» та ДП МВС «Інформ-Ресурси», філії яких створені в кожній області України.
Державна міграційна служба на своєму офіційному сайті відверто вказує, що одним із головних завдань ДП «Документ» є «залучення коштів на реалізацію Концепції державної міграційної політики», проте таке «залучення коштів» дуже часто здійснюється сумнівними методами.
Створене нібито для надання громадянам України й іноземцям допомоги у вирішенні питань у паспортно-міграційній сфері, ДП «Документ» фактично перетворилося в інструмент стягування поборів із відвідувачів підрозділів ДМС, в тому числі й іноземців. Механізм отримування грошей надзвичайно простий: нав’язування «добровільних консультаційних послуг» та пропозиція щодо прискорення розгляду поданих у ДМС документів в обхід існуючої загальної черги під формулюванням «обслуговування підвищеної комфортності».
При цьому зазвичай створюються штучні умови, за яких відмова відвідувача від користування подібними послугами призводить до штучної тяганини в розгляді наданих ним документів. Фактично ДП «Документ» за плату дублює функції Державної міграційної служби, але при цьому гроші громадяни сплачують обом установам.
Аналізуючи особливості взаємин правоохоронних органів та іммігрантів у 2012 році, неможливо не згадати типовий випадок, який набув значного резонансу не тільки в Україні, а й у всьому світі – викрадення 19.10.2012 з території України російськими спецслужбами громадянина Російської Федерації, опозиціонера Леоніда Развозжаєва, який мав намір отримати в Україні статус біженця.
«ВИКРАДЕННЯ РОСІЙСЬКОГО ОПОЗИЦІОНЕРА: УКРАЇНА ЗАЛЕЖНА» (Інтернет-видання «Українська правда»
http://www.pravda.com.ua/articles/2012/10/23/6975186/
Взагалі, статистика Державної міграційної служби України не дає підстав вважати, що набуття чинності Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» призвело до спрощення у реалізації іммігрантами свого бажання отримати захист в Україні.
При значному, майже дворазовому збільшенні кількості іноземців, які звернулися з відповідними клопотаннями до ДМС (за 9 місяців 2012 року – 1 558 осіб, за аналогічний період 2011 року – 890 осіб),кількість іноземців, які отримали захист в Україні суттєво зменшилась – за 9 місяців 2012 року 48 іммігрантів було визнано біженцями, 50 – особами, які потребують додаткового захисту, в той час, коли за аналогічний період минулого року статус біженців було надано 133 особам.
Утім, такий стан справ може бути викликаний також і неготовністю ДМС у теперішній час забезпечити повноцінний і своєчасний розгляд звернень іммігрантів, які бажають отримати захист в Україні.
Висновки та рекомендації
У 2012 році спостерігалися певні позитивні тенденції у ставленні правоохоронних органів до перебування іноземців на території країни – традиційний і сумнівний з позицій дотримання прав людини курс на забезпечення у будь-який спосіб жорсткого контролю та цілеспрямованого застосування щодо іммігрантів заходів примусу й покарання був змінений на більш ліберальний.
Разом із тим, робити остаточні висновки стосовно кардинальних змін в імміграційній політиці України ще не можливо, оскільки позитивні кроки могли бути тимчасовими та такими, що викликані виключно проведенням в Україні ЄВРО-2012 і необхідністю покращення у зв’язку з цим іміджу України в очах європейської спільноти.
Із вказаної причини доцільно утриматися і від оцінювання діяльності Державної міграційної служби України як інструменту реалізації концепції державної імміграційної політики, оскільки пріоритети такої діяльності для суспільства залишаються неочевидними і на виконанні яких саме завдань – гуманістично-соціальних чи карально-примусових – буде в майбутньому акцентована робота ДМС наразі відповіді не має. Державна міграційна служба, незважаючи на значний потенціал, у 2012 році до активної роботи не приступила, зосередившись головним чином на вирішенні своїх внутрішніх організаційних питань.
Водночас саме від бачення влади щодо ролі Державної міграційної служби та, у багатьох випадках, від позиції її керівництва залежатиме стан дотримання прав іммігрантів в України, оскільки навіть змінене імміграційне законодавство залишає значні можливості для посадових зловживань персоналом ДМС та утиску прав іммігрантів.
Необхідно констатувати й те, що, через підконтрольність Державної міграційної служби Міністерству внутрішніх справ, вона отримала у спадок всі негативні атрибути діяльності імміграційних підрозділів міліції – непрозорі схеми отримання прибутків за рахунок сприяння діяльності комерційних структур МВС, високий рівень корумпованості персоналу, формальне та бюрократичне ставлення до вирішення проблем іммігрантів, зосередженість на захисті відомчих інтересів на шкоду правам та законним інтересам громадян.
