ГО “Правозахисна організація “Права людини” заснована у листопаді 2011 року.
Пріоритетні напрямки діяльності організації:
- боротьба з корупцією у галузі державних закупівель на місцевому, регіональному та державному рівні;
- проекти, спрямовані на поліпшення якості послуг, що надаються органами місцевого самоврядування та органами державної влади населенню;
- захист прав людей з інвалідністю;
- захист прав соціально незахищених громадян (малозабезпечених осіб, дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, людей похилого віку, біженців, внутрішньо переміщених осіб в ході анексії Криму і військового конфлікту на Донбасі, ветеранів війни, в тому числі учасників АТО).
Автори
Віталій Дроботун, Голова Правління ГПО «Права людини», експерт з держзакупівель.
Андрій Сухарина, менеджер з комунікацій ГПО «Права людини», аналітик.
ЗАГАЛЬНОУКРАЇНСЬКИЙ КОНТЕКСТ
Станом на момент підготовки звіту (початок серпня 2016 року), доцільно говорити про те, що реформа державних закупівель в Україні відбулась і відбулась доволі успішно. Звісно, наразі не можна говорити про остаточну інституалізацію реформи, однак основний масив заходів задля її імплементації вже виконано.
Найвагомішою подією є те, що з 01 серпня 2016 року всі надпорогові закупівлі, які здійснюють розпорядники публічних коштів, перейшли в електронний формат і повинні здійснюватись в системі ProZorro. Стосовно допорогових закупівель, тут відповідні рішення можуть приймати відомства, в рамках яких функціонують розпорядники державних коштів, або ж місцеві органи влади. Вже зараз велика частина з них здійснює через ProZorro і допорогові закупівлі розпочинаючи з порівняно невеликих сум (орієнтовно з 3-10 тисяч гривень).
Бажаним є перехід абсолютно всіх закупівель у електронний формат відкритих торгів. На наш погляд для прямих закупівель доцільним є залишити лише невеликі суми для дрібних побутових та форс-мажорних[1] обставин. В будь-якому випадку для цього достатньо порівняно дрібних сум – до 10 тисяч гривень.
Графік №1. Кількість успішно завершених тендерів в системі Prozorro та економія, досягнута внаслідок електронних торгів впродовж березня-липня 2016 року по Україні[2][3].
«Середньостатистичний» тендер
У зв’язку з тим, що в системі почали проводити щораз більше надпорогових тендерів, то зростала не тільки середня сума однієї закупівлі, але середня сума економії публічних коштів, яка припадала на один тендер. Якщо станом на лютий цього року на одному електронному тендері в середньому економилось близько 13 тисяч гривень, то вже у липні цей показник перевищив 40 тисяч гривень. Детальніше ознайомитись з результатами можна в додатку (Таблиця №3). В той же час рівень відносної економії коливається незначно і не має стійкої тенденції до зменшення, що однозначно можна трактувати позитивно, оскільки відповідне зростання кількості електронних закупівель забезпечилось відповідним збільшенням кількості учасників торгів.
Важливі події
Система Prozorro задумувалась як самоокупна, тобто як така, яка зароблятиме гроші на своє функціонування самостійно, а, можливо, і приноситиме прибуток. Однак, на першому етапі систему електронних закупівель все ж потрібно профінансувати. 17 мільйонів гривень, які держава виділила на функціонування Prozorro підуть на розробку, придбання, комплектацію та модернізацію програмно-апаратного комплексу. Цілком можливо, що цей державний трансферт на підтримання системи стане останнім, а вже в подальшому вона функціонуватиме виключно з власних доходів. Однак, навіть сума у 17 мільйонів гривень є незначною порівняно з масштабами економії, яку показала система за період функціонування. Станом на момент написання звіту, цей показник становив близько 3 мільярдів гривень.[4]
В той же час, окремі органи місцевої влади не висловлюють захоплення від того, що потрібно демонструвати всі закупівлі та оголошувати електронні відкриті торги. Так, у статті «Втекти від «Прозорро»: досвід Черкас»[5] аналізуються спроби інформаційної дискредитації системи з боку місцевих чиновників.
Інформаційні атаки проти реформи закупівель траплялись і раніше, а також будуть траплятись і надалі. В цьому контексті є необхідний контент-аналіз досліджень повідомлень ЗМІ у різних регіонах задля того, щоб побачити, як місцеві органи влади сприйматимуть систему і наскільки потужний опір вони чинитимуть.
Однак, настрої у великих державних суб’єктах господарювання, зокрема у тих, де вже відбулося призначення нового керівництва обраного на відкритих конкурсах щодо електронних закупівель оптимістичні настрої. Це проявляється зокрема в Укрпошти[6], Укрзалізниці і в Укравтодору[7].
КИЇВСЬКА ОБЛАСТЬ
Планова сума та економія
Впродовж липня спостерігалось незначне падіння кількості тендерів у Київській області, які здійснювались в системі Prozorro, так само як і зменшення планової суми. Однак це падіння є незначним і саме по собі ні про, що не говорить. Тим не менше, лише в області сума торгів склала понад 75 мільйонів гривень.
На графіку №1 відображена динаміка кількості тендерів (ліва вісь) та планова сума закупівель (права вісь) впродовж лютого-липня 2016 року.
Графік №2. Планова сума та кількість тендерів у Київській області[8][9]
Стосовно економії на закупівлях Київської області вона є дещо меншою ніж в середньому по Україні. Це відображається і в кількості учасників на один тендер, так само як і в сумі економії досягнутої на один тендер. Це можливо пов’язано з тим, що постачальники здебільшого орієнтовані на закупівлі у великих містах, однак у невеликих містах та селах проявляють меншу активність.
Відносна економія публічних коштів на закупівлях Київської області продовжує падіння, однак впродовж останніх двох місяців це падіння сповільнилось. В середньо терміновій перспективі очікуємо стабілізації рівня економії, а згодом і невеликого зростання.
Так, візуально спостерігати з рівнем економії на публічних закупівлях Київської області можна на графіку №2.
Графік №3. Зміна рівня економії на публічних закупівлях Київської області[10]
«Середній» тендер в Україні і в Київській області
Для порівняння закупівель, які здійснюються в Київській області та загалом по Україні, доцільним застосовувати категорію «середньостатистичний» тендер. В нього ми включаємо середньоарифметичну суму успішного тендера, а також суму економії досягнутому на ньому.
З отриманих даних бачимо, що впродовж тривалого часу середня сума закупівлі, яка здійснювалась у Київській області була меншою, ніж середня сума по Україні. Це пояснювалось тим, що в регіоні переважно здійснювались допорогові тендери, в той час як загалом було проведено багато надпорогових торгів. Однак, вже в липні середня сума тендера у Київській області була більшою ніж в середньому по Україні. Небезпекою є те, що рівень економії, незважаючи на зростання планової суми середньої суми закупівлі у липні залишився без змін і є нижчим ніж загальноукраїнський. Якщо така ситуація буде повторюватись, потрібно буде більш детально розглядати ті закупівлі, на яких економія відсутня, або ж її рівень дуже низький.
Тим не менш, вже станом на липень в системі розігрувалось багато надпорогоих торгів, а «середній тендер» становив близько 300 тисяч гривень. З цієї суми, зазвичай, економія сягала від 25 до 42 тисяч гривень, які можна буде витратити на додаткові закупівлі, покриття інших витрат, або ж повернути до бюджету.
Повні дані отримані з системи моніторингу bi.prozorro відображені у таблиці №3, а візуально переглянути результати можна на графіку №3
Графік№3. Середньостатичний тендер в Україні та в Київській області[11][12]
Дискваліфікації
Окремим пунктом, який потребує аналізу є нещодавно додана до системи моніторингу bi.prozorro, функція вибірки по дискваліфікаціям. Вона дозволить більш ефективно моніторити ті закупівлі, де замовник дискваліфікував одного або кількох переможців. Окрім виявлення завідомо корупційних тендерів за її допомогою можна знаходити нечітко оформлені документації, які стають причинами відмов і вказувати на них закупівельникам, а також знаходити недобросовісних постачальників.
Впродовж липня закупівельники Київської області, які оголошували торги через Prozorro, не зловживали дискваліфікаціями переможців тендерів. Загалом, на 527 тендерів (як успішних, так і неуспішних) було зафіксовано 38 дискваліфікацій[13]. При цьому – найвища кількість дискваліфікацій, яка була – 4 на одному тендері. В цьому випадку закупівлю відмінили.
У всіх ситуаціях закупівельниками була обґрунтована причина дискваліфікації. Незважаючи на те, що в окремих випадках були зафіксовані скарги закупівельників на дії замовника, вони були визнані такими, які не мають об’єктивної підстави.
ВИСНОВКИ
Липень став останнім місяцям, коли у частини замовників була можливість здійснювати надпорогові закупівлі у старому, паперовому форматі. Дехто цим активно користувався і оголосив торги щодо найбільш сумнівних закупівель, що підтверджує інформація з Міністерства економічного розвитку і торгівлі, а також статті журналістів-розслідувачів. Чи вдасться припинити ці закупівлі та притягнути винних до відповідальності наразі невідомо, однак вже у серпні всі надпорогові закупівлі повинні здійснюватись відповідно до нового закону та на системі Prozorro, що дає простір для широкої конкуренції з боку бізнесу та громадського спостереження.
У серпні є малоймовірним лавиноподібне збільшення кількості тендерів, які здійснюються через Prozorro, незважаючи на перехід всіх розпорядників публічних коштів зважаючи на період відпусток, природне небажання змін на першому етапі, а також в рахуванні того, що значну частину запланованих надпорогових торгів закупівельними провели завчасу. Однак вже з вересня можна очікувати на суттєве збільшення планових сум закупівель. Важливо, щоб збільшення також відбулось і серед постачальників, для того щоб вирівняти рівень конкуренції.
Частина закупівельників Київської області вже давно перейшла на систему електронних торгів, однак, в той же час, ряд великих розпорядників державних коштів все ж здійснювали торги в паперовому форматі. Якраз до таких замовників буде найбільше питань після їх примусового, а не добровільного переходу на Prozorro. Існує ризик, що вони вирішать проводити закупівлі «традиційно» з нечіткими умовами, затягнутими термінами оплати та вибором своїх постачальників. Чи це буде так – побачимо вже незабаром.
ДОДАТКИ
Таблиця 1. Основні маркери публічних закупівель в Україні[14]
| Кількість тендерів | Планова сума | Кількість організаторів | Пропозицій на торги | Економія (абсолютна) | Економія (відносна) | |
| Березень 2016 | 12,22 тис. | 1,29 млрд. | 2,21 тис. | 2,91 | 158,55 млн. | 12,29% |
| Квітень 2016 | 9,43 тис. | 1,64 млрд. | 2,1 тис. | 2,49 | 277,08 млн. | 16,89% |
| Травень 2016 | 11,43 тис. | 14,11 млрд[15]. | 2,50 тис. | 2,49 | 273,59 млн. | 1,94% |
| Червень 2016 | 13,86 тис. | 4,58 млрд. | 2,97 тис. | 2,37 | 463,16 млн. | 10,11% |
| Липень 2016 | 15,94 тис. | 4,79 млрд. | 3,31 тис. | 2,30 | 656,94 млн. | 13,71% |
Таблиця №2. Порівняння основних маркерів публічних закупівель в Київській області
| Кількість тендерів | Планова сума | Середня кількість тендерних пропозицій | Кількість організаторів | Економія (абсолютна) | Економія (відносна) | |
| Лютий 2016 | 95 | 4,6 млн | 3,14 | 17 | 1,27 млн. | 27,6% |
| Березень 2016 | 201 | 9,51 млн. | 3,06 | 44 | 2,11 млн. | 22,2% |
| Квітень 2016 | 205 | 24,42 млн. | 2,69 | 46 | 3,5 млн. | 14,3% |
| Травень 2016 | 278 | 48,4 млн. | 2,17 | 56 | 4,79 млн. | 9,9% |
| Червень 2016 | 296 | 84,73 млн | 2,42 | 59 | 7,62 млн. | 9,0% |
| Липень 2016 | 257 | 80,1 млн. | 2,39 | 64 | 6,45 млн. | 8,1% |
Таблиця №3. Середньостатистичний тендер в Київській області та по Україні
| Середня вартість тендера (тис. грн.) | Середня економія (тис. грн.) | |||
| Київська область | Україна | Київська область | Україна | |
| Березень 2016 | 47,313 | 105,565 | 10,498 | 12,975 |
| Квітень 2016 | 119,121 | 173,913 | 17,073 | 29,383 |
| Травень 2016 | 174,101 | 189,064[16] | 17,230 | 23,936 |
| Червень 2016 | 286,250 | 330,447 | 25,743 | 33,417 |
| Липень 2016 | 311,673 | 300,502 | 25,097 | 41,213 |
[1] Під форс-мажорними обставинами розуміються ті, при яких згубно для діяльності розпорядника публічних коштів чекати проведення аукціону, наприклад встановлення розбитого вікна чи протікання даху.
[2] Права вісь – економія (мільйонів гривень), Ліва вісь – Кількість тендерів (тисяч штук).
[3] Всі дані вказано станом на 08.08.2016 р.
[4] Кабмін виділив 17 мільйонів на веб-портал держзакупівель Prozorro // http://economics.unian.ua/finance/1431917-kabmin-vidiliv-17-milyoniv-na-veb-portal-derjzakupivel-prozorro.html
[5] Сергій Макаренко, Артур Чемерис, Олександр Лємєнов – Втекти від Prozorro. Досвід Черкас // http://www.epravda.com.ua/publications/2016/08/4/601456/
[6] Укрпошта зекономила понад 25 мільйонів гривень завдяки Prozorro // http://galinfo.com.ua/news/prozorro_ukrposhta_zekonomyla_ponad_25_mln_grn_235565.html
[7] Завдяки Prozorro Укравтодор заощаджуватиме щонайменше 20-30% від вартості кожної закупки // http://www.ukravtodor.gov.ua/novini/%D1%81_zavdyaki-prozorro,-ukravtodor-zaoshchadzhuvatime-shchonaimenshe-20-30%25-vid-vartosti-kozhnoi-zakupivli.html
[8] Ліва вісь – кількість тендерів (одиниць); права вісь – планова сума (млн. грн.)
[9] Без врахування м. Києва. Всі дані вказано станом на 08.08.2016
[10] Ліва вісь – абсолютна економія (млн. грн.); права вісь – відносна економія
[11] Всі дані станом на 08.08.2016.
[12] Ліва вісь – середня планова вартість тендера (тис. грн.); права вісь – середня економія на одному тендері (тис. грн.)
[13] Станом на 08.08.2016
[14] Всі дані наведені станом на 08.08.2016 року
[15] Врахована технічна закупівля природного газу ПАТ «Укртрансгаз» у НАК «Нафтогаз» на суму 11,949 млрд. гривень на безальтернативній основі.
[16] Не врахована технічна закупівля природного газу ПАТ «Укртрансгаз» в НАК «Нафтогаз» на суму 11,949 млрд. гривень
